惠州市“三旧改造”政策梳理

前言

自广东省政府2009年发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），开启广东省“三旧改造”工作以来，广东各个市区人民政府纷纷响应号召，出台适应本市区的相关政策。惠州市作为珠江三角洲地区中心城市之一，于2010年8月发布《惠州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（惠府〔2010〕98号），正式开启惠州“三旧改造”新篇章。其后，又于2011年发布《关于进一步促进节约集约用地的实施意见》（惠府办〔2011〕71号）与《惠州市惠城区“三旧”改造项目认定、管理办法》，进一步明确了惠州“三旧改造”中的相关问题。

本文主要对惠州市“三旧改造”政策中的重点问题进行分析，包括项目申报要求，项目改造模式与项目改造流程等；同时，由于惠州市是临深片区的重要城市之一，本文也将对惠州“三旧改造”政策与深圳“城市更新”（拆除重建类）政策[1]作出一定比较，供读者参考。

一、项目申报要求

《惠州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》（惠府〔2010〕98号）（以下简称“《惠州实施意见》”）第三条对“三旧改造”项目范围作出了具体规定，提出了可纳入改造范围的条件与不得纳入改造范围的限制，通过条件内容的具体表述，本文将项目申报要求分为“项目建成时限”、“项目改造的用地性质”与其他要求三类，并与深圳市“城市更新”项目的申报要求进行比较，具体如下：

（一）项目建成时限

在项目建成时限问题上，惠州市比深圳市更为宽松，截至目前，惠州市仅要求改造用地上在2007年底之前有上盖建筑物（即距今建成时间在十年以上即可），而深圳市要求至少不低于十五年。

惠州市要求被改造建筑物在固定年份（2007年）之前建成，沿袭了广东省“三旧改造”政策的具体要求，而深圳市未采用固定年份标准。由于“三旧改造”与“城市更新”在将来势必会继续推进，惠州市所规定的固定年份，不久之后或出现适用上的不合理性。近日，《广东省人民政府办公厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知（代拟稿送审稿）》公示，拟将项目建成时限修改为2009年12月31日前。故而，惠州市亦可能将“三旧改造”的时限要求变更为2009年底之前，对此问题有一定的缓解作用。

（二）项目改造的用地性质

项目改造用地性质要求上，惠州市与深圳市均包括城中村、旧城镇（旧住宅区、旧商业区）、旧村庄、旧工业区的改造，少有不同的是由于深圳市曾经历史上采取集体土地“统征”、“统转”，理论上不存在旧村庄的集体建设用地，只有城中村的历史用地。而惠州市的旧村庄改造对象包括农村建设用地复垦区域和集体建设用地。

（三）其他改造条件要求

除上述建成时限与改造用地性质要求外，惠州市与深圳市均存在其他条件要求，例如符合上位规划、权属要求、改造面积等等，具体对比如下：

二、项目实施模式

根据《惠州实施意见》规定，惠州市“三旧改造”模式共分为六种，即政府实施改造、原产权人自行改造、市场主体实施改造、农村集体土地改造、政府主导，引入社会资金成片拆迁改造、国有企业、资产经营公司、集体企业所持有的土地改造。《惠州实施意见》对于各种改造模式的适用范围作出了具体规定：

由此可见，惠州市与深圳市在改造模式上既有相同点，也有不同点。两城市均可以由政府组织实施、权利主体自行实施、市场主体实施或者合作实施。但惠州市在农村集体土地改造上与深圳不同，规定若交由农村集体经济组织自行改造使用，可以划拨方式供地（但不得用于商品住宅开发）。同时，惠州市单独规定了国有企业、市直或县、区各类资产经营公司以及集体企业所持有的土地的改造模式。

三、项目申报流程

（一）惠州市惠城区项目申报流程

目前，惠州市并未出台“三旧改造”申报在市级层面的统一流程，仅有惠城区出台了《惠州市惠城区“三旧”改造项目认定、管理办法》（以下简称“《惠城区办法》”）规定了惠城区“三旧改造”的工作程序，具体如下：

（二）惠州与深圳改造项目申报流程对比

1. 惠州市项目获批分为项目前期核查与“三旧改造”实施方案审查两个阶段；深圳市分为城市更新单元计划立项、专项规划审批和实施主体确认三个阶段。

如上所述，惠州市“三旧改造”项目获批分为项目前期核查与“三旧改造”实施方案审查两个阶段。与之相比，深圳市城市更新项目的审批权限被下放到各辖区，虽然申报流程上各区不尽相同，但一般而言，项目审批分为“更新单元计划立项→专项规划审批→实施主体确认”三个阶段。

2. 惠州市主管部门主动告知规划条件，申报主体同意后再编制改造实施方案；深圳市由申报主体自行编制规划成果，再由主管部门审查。

从上述流程中可以看出，惠州市“三旧改造”办公室在初步会审时明确改造地块的容积率和建筑面积等规划条件，同时将规划条件发函给意向主体，要求意向主体明确改造意向。也就是说，惠州市“三旧改造”流程中，项目的关键规划条件是由主管部门主动告知的，意向主体只需考虑是否接受主管部门的规划条件。

而深圳市“城市更新”过程中，城市更新的专项规划由计划申报主体自行编制，并报主管部门审批，而且如果专项规划不符合法定图则中的强制性要求，仍可以通过法定审批程序对法定图则的要求进行修改。

3. 惠州市在“三旧改造”实施方案审查时确定实施主体，需要市级同意；深圳市实施主体确认的条件包括城市更新单元规划通过且房地产权益形成单一主体，由区级决定。

根据《惠城区办法》规定，在项目申报主体报送“三旧改造”实施方案审查时，应当提交改造实施主体的相关文件，市“三旧”改造办公室在审查实施方案时，会同时审查是否准许改造意向主体作为改造实施主体。也就是说，在“三旧改造”实施方案被审批通过的同时，项目的实施主体也会一同被确定。但值得注意的是，惠州市相关政策中并未明确规定在实施主体确认前是否需要提交与原权利人就房地产权益转让而签订的收购或搬迁补偿安置协议，但在实务操作中，为了使得后续改造进展正常推进，主管部门一般会要求提交该类合同文件。

深圳市的改造实施主体确认是待专规审批通过后，在拆除范围内的所有房地产权益属于单一主体的情况下，单一主体可以申请实施主体确认。在审批级别上，惠州市的市、县（区）“三旧”改造工作领导小组将对实施主体进行集体研究。而深圳市因“强区放权”，福田区、盐田区、罗湖区、龙岗区、龙华区、大鹏新区的区城市更新局自行核发实施主体确认文件，宝安区要求报区城市更新工作委员会审议，南山区要求报区领导小组审批，均未上升到市级层面。可见，在实施主体确认问题上，深圳市的区级主管部门具有较大权限，而惠州市仍需市“三旧”改造工作领导小组同意。

结语

改革开放以来，我国在经济高速发展的同时，消耗了大量的土地资源，粗放的土地利用方式已经无法满足当今的社会发展需要，土地资源供求的矛盾也一直困扰着中国各大城市。作为改革先锋的广东省，无论是深圳的“城市更新”或是惠州的“三旧改造”，均是盘活存量土地、提高土地利用效率的重要方式。相信在不久之后，“三旧改造”与“城市更新”的成功经验将会推广到全国各地，为我国的经济社会又好又快发展贡献一份力量。

注

[1] 本文中的深圳市“城市更新”政策来源于《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》、《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》以及深圳市各辖区城市更新办法，其中南山区的政策文件尚为征求意见稿。

【本文由建纬（深圳）律师事务所何承颜执笔】

建纬城市更新业务研发中心是深圳最早从事城市更新法律服务的专业团队之一，由高级合伙人贺倩明律师牵头，团队成员超过30人，团队成员兼有在知名房企或城市更新政府部门任职的工作经验。城市更新业务研发中心具有十分丰富的专业经验，累计服务超过100多个不同类型的项目，业务专长涵盖项目获取、拆迁谈判、项目审批、融资并购、争议解决等城市更新核心服务领域。